Stališča in pripombe Združenja ZaNas k predlogu Zakona o negospodarskih javnih Službah

Od predlaganega zakona pričakujemo, da bo nova statusna, premoženjska, upravljavska ureditev prispevala k višji kakovosti in dostopnosti storitev javnih služb kot tudi k racionalnejši, gospodarnejši porabi sredstev javnih financ in sredstev uporabnikov. Prav tako želimo, da bodo storitve, ki so po sedanji ureditvi storitve posebnega pomena, takšne tudi ostale, in ne bodo  predmet tržnega  delovanja, oziroma  ne bodo tržno blago,sicer bi to lahko pomenilo, da bodo kakovostne storitve dostopne le tistim,  ki bodo imeli dovolj finančnih sredstev..

Menimo tudi , da mora premoženje, s katerim upravljajo javni zavodi, ostati kot premoženje, ki smo ga skupaj ustvarjali tudi uporabniki javnih storitev in je namenjeno za potrebe opravljanja javnih služb. Nikakor se ne strinjamo, da bi to premoženje postalo predmet  „privatizacije“.

Zato tudi nismo prepričani, da bo predlagana ureditev oziroma sistemski okvir, ki ga  vzpostavlja zakon, zagotovil trajen in  nemoten dostop blaga in storitev, enake pogoje dostopnosti, predvsem pa pogoje, da se dejavnost negospodarskih služb  izvaja tako, da je zagotovljena njihova primernost, ustrezna kakovost ter učinkovitost izvajalcev.

Podrobneje smo svoja stališča predstavili  po naslednjih področjih:

1. opredelitev dejavnosti, ki se bodo opravljale v javnem interesu
2. pravni status izvajalcev dejavnosti (javni zavod, zasebni zavod, neposredni proračunski uporabnik, itd.)
3. upravljanje in razpolaganje s premoženjem
4. dopolnilne dejavnosti javnih zavodov
5. podeljevanje koncesij
6. organi vodenja, upravljanja
7. financiranje
8. preoblikovanje javnih zavodov

1.

Ne strinjamo se z besedilom 2. in 18. člena, kjer predlagatelj prepušča opredelitev dejavnosti  področnim zakonom in lokalnim skupnostim in odločanje o tem, katere bodo tiste temeljne dejavnosti, ki so v javnem interesu. To namreč lahko pripelje do tega, da bodo interesi kapitala na posameznih področjih odločali o tem, kaj je dejavnost v javnem interesu, kaj pa bo tržna dejavnost.
Predlagamo, da se v zakonu navedejo dejavnosti posameznih področij, ki so v javnem interesu.
Želimo tudi pojasnilo, kaj je mislil predlagatelj v svoji obrazložitvi s tem, da se bo lahko skozi področno zakonodajo vzpostavil drugačen način konkretnega opredeljevanja. 


2.

Predlog zakona je zelo nejasen pri opredelitvi pravnega statusa izvajalcev dejavnosti (javni zavod, zasebni zavod, neposredni proračunski porabnik, itd) in ne določa, kdaj naj bi se javni zavod ustanovil v  eni od navedenih oblik. Zakon predvideva, da naj bi bilo o tem odločeno na ravni posamezne dejavnosti, pri čemer pa bi bila izbira odvisna predvsem od narave dejavnosti (npr. ali je bližja upravnim ali prosto  tržnim), načina njenega financiranja in s tem povezanih potreb.  5. člen celo omogoča, da javni zavod ni pravna oseba, ima pa lahko položaj neposrednega proračunskega porabnika. V primeru javnega  zavoda, ki nima pravne subjektivitete, gre namreč za entiteto, ki posluje po pravilih, ki  veljajo za neposredne proračunske porabnike. Izguba pravne subjektivitete pa naj ne bi  vplivala na strokovno avtonomijo zavoda. Tovrstni javni zavod bi lahko imel enake strokovne organe kot javni zavod, ki je pravna oseba.

V obrazložitvi k temu členu predloga zakona predlagatelj meni, da „dejavnost na področjih  vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva,  invalidskega varstva in socialnega  zavarovanja ni nujno, da se izvaja zgolj kot negospodarska javna služba. Za te primere se lahko ustanovi  tudi zasebni zavod«.

Predlagamo, da zakonodajalec navede za katere dejavnosti meni, da bi se lahko organizirale kot proračunski uporabniki. na katerih področjih lahko opravljajo dejavnost le  zasebni  zavodi.
Želimo tudi pojasnilo ali nekatere dejavnosti ne bodo več poslovale v  režimu javnih služb.


3.

Glede na vsebino 11. in 13. člena, ki opredeljujeta upravljanje in razpolaganje premoženja, ni jasno, po kakšnih kriterijih naj bi bilo določeno in preneseno v last premoženje, ki ga potrebuje javni zavod in kdo naj bi revidiral otvoritveno bilanco iz 89. člena tega zakona. Opozarjamo, da je treba revidirati tudi zaključne račune na podlagi, katerih se bodo sestavljale otvoritvene bilance.
Zakonodajalec meni, da bo s prenosom premoženja v last javnih zavodov zagotovil   avtonomijo poslovanja in večjo odgovornost in gospodarno poslovanje. Pri tem omeji razpolaganje na 20.000 evrov.

V 3. točki tega člena je navedena možnost, da lahko ustanovitelj izroči javnemu zavodu, ki je pravna osebna, premoženje le v uporabo, če zavod za opravljanje negospodarske javne službe potrebuje poleg denarnih sredstev le poslovne prostore in običajno pisarniško opremo. V obrazložitvi pa navaja, da pri tem misli na ZZZS in ZPIS.

Želimo pojasnilo, kakšen cilj v resnici zasleduje predlagatelj  zakona in zakaj  dovoli dajanje v najem  kapacitet brez soglasja ustanovitelja. Sprašujemo se tudi, ali se namerava v javne zavode naseliti zasebne izvajalce.

Ne strinjamo se s tem, da bosta ZZZS in ZPIZ prejela v last le sredstva za delo, ostalo premoženje bi pa naj ostalo last države. Upravljanje in razpolaganje s premoženjem ZZZS in ZPIZ urejata zakona s področja pokojninsko invalidskega zavarovanja ter zdravstvenega  varstva in zdravstvenega zavarovanja.

Opozarjamo tudi, da problemov nenamenskega, neracionalnega poslovanja v zavodih ne bomo rešili s prenosom premoženja v last javnim zavodom. Ustanovitelj mora zadržati pravice odločanja o razpolaganju s premoženjem v celoti.


4.

Tudi dopolnilne dejavnosti so zelo pomanjkljivo opredeljene (19. člen). Dopolnilne dejavnosti – tržne storitve – lastne dejavnosti kot so bile poimenovane v dosedanji ureditvi so na nekaterih področjih povzročale vrsto težav tako izvajalcem kot uporabnikom storitev.  Veliko problemov je bilo zaradi tega, ker pristojna ministrstva niso natančno opredelila dopolnilne dejavnosti v zavodu, niso oblikovale cen tako kot bi morale (cene niso vsebovale vseh stroškov in načrtovanega dobička. V zaključnih računih nekaterih javnih zavodov so tako dopolnilne dejavnosti izkazovale izgubo (UKCL, UKCMB in drugi). Na mnogih področjih so se opravljale iste storitve v režimu javne službe in kot tržne storitve. Uporabniki smo zaradi tega velikokrat bili prisiljeni plačevati storitve, ki bi nam naj bile zagotovljene kot storitve javne službe.

Zato predlagamo, da  predlagatelj zakona pridobi podatke o tem, katere dejavnosti so bile na posameznih področjih določene kot dopolnilne, tržne dejavnosti in kolikšen delež prihodkov je bil  na posameznih področjih ustvarjen s tržno dejavnostjo. Dogovoriti bi se moral tudi  s posameznimi ministrstvi in ugotoviti, katere dopolnilne dejavnosti bi želeli načrtovali na svojih področjih. Na tej osnovi bi se predlagatelj lahko  lažje odločil, kako zakonsko urediti opravljanje tržne dejavnosti v javnih zavodih.

Podrobneje je treba tudi pojasniti, kaj pomenijo evropski predpisi za izvajanje dopolnilnih dejavnosti v javnih zavodih.

Menimo, da mora predlagatelj ponovno razmisliti o tem, ali javni zavodi lahko opravljajo tudi dopolnilne, tržne dejavnosti. Na nekaterih področjih beležimo kadrovski primanjkljaj za opravljanje storitev javne službe. Zato se sprašujemo, kako se lahko potem na teh področjih opravlja dopolnilna tržna dejavnost.


5.

Podpiramo ureditev, da se koncesija podeljuje le v primeru, kadar javna služba ne more zagotoviti storitev v takšnem obsegu in takšen način, da je dostopna vsem uporabnikom (20. člen).
Ne strinjamo pa se, da se določitev obdobja, za katero se podeljuje koncesija, določi s področnimi zakoni (22. člen).

Predlagamo, da se v zakonu določi najdaljšo dobo, za katero se naj koncesija podeli, ostali pogoji pa se lahko uredijo v področnih zakonih .

Opozarjamo tudi, da že sedanji predpisi zavezujejo koncesionarje, da ločeno izkazujejo poslovanje (zakon o računovodstvu, slovenski računovodski standardi, zakon o javnih financah, predpisi, ki jih je izdal minister, pristojen za finance na podlagi zakona o računovodstvu in zakona o javnih financah), vendar tudi do sedaj nad tem poslovanjem ni bilo nadzora, saj javne zavode nadzira računsko sodišče, koncesionarje pa nihče (46. člen). Predlagamo, da se v tem zakonu natančno določi nadzor poslovanja koncesionarjev.


6.

Predlog zakona uvaja sistem upravljanja kot velja za gospodarske družbe, to je sistem korporativnega upravljanja (47. člen). V obrazložitvi ne zasledimo niti besede o tem, zakaj se to uvaja.  Menimo, da takšen sistem upravljanja brez navzočnosti uporabnikov storitev ne bo prispeval k odgovornejšemu, gospodarjenju, h kakovostnejšim in dostopnejšim storitvam.  Zakon sicer dopušča  možnost, da so predstavniki uporabnikov v nadzornem svetu ampak ta organ ni OBVEZEN, zato bosta o tem odločala uprava in ustanovitelj.    Menimo, da uvedba nadzornega sveta namesto sveta zavoda ne bo razrešila  neodgovornega opravljanja dela, negospodarnega poslovanja v javnih zavodih. Že po  sedanji ureditvi bi lahko direktorji zavodov odgovarjali za neodgovorno, negospodarno vodenje, delo. Ustanovitelj ima že po sedanji ureditvi vse možnosti, da razreši direktorje. Samo za takšna dejanja morajo ustanovitelji sami ravnati in delati odgovorno brez političnih motivov.

Predlagamo, da predlagatelj zakona ponovno razmisli o predlagani ureditvi, predvsem pa o   ureditvi, da v nadzornih svetih niso obvezno zastopani predstavniki uporabnikov. Zato zahtevamo, da morajo biti v nadzornem svetu OBVEZNO zastopani predstavniki uporabnikov in to mora predpisati ta zakon. Prav tako je treba  z zakonom določiti način določitve predstavnikov uporabnikov.

Menimo tudi, da mora zakon določiti, da direktorja zavoda predlaga nadzorni svet, imenuje pa ustanovitelj.

Strinjamo se z uvedbo uporabniških svetov in z njihovo vlogo in z nalogami in obveznostmi zavoda v zvezi s tem. Nikakor pa  to ne more nadomestiti predstavnikov uporabnikov v nadzornih svetih zavodov.


7.

Verjetno ni potrebno, da ponavljamo, da so obveze ločenega poslovanja, izkazovanja virov in obveznosti ter prihodkov in odhodkov vsebovane že v sedanji ureditvi. Menimo, da  stavek, ki glasi: „zavodi evidentirajo stroške svojega poslovanja v skladu računovodskimi  standardi in drugimi računovodskimi predpisi,“ ni ustrezen. Menimo, da ta določba o evidentiranju stroškov ni potrebna, saj določba, ki zavezuje zavode, da vodijo računovodstvo v skladu z zakoni in drugimi predpisi (glej 78. člen),  že to določa.
V obrazložitvi k temu zakonu se navajajo dejstva, da nudenje storitev javnih zavodov na trgu lahko povzroča nelojalno konkurenco. S tem se strinjamo, samo ta ugotovitev se nanaša na določbe, ki dopuščajo dopolnilne dejavnosti......

Želimo pojasnilo, zakaj predlagatelj zakona kar naprej omenja evropske direktive, ki se nanašajo na gospodarske družbe, ki nastopajo na trgu.

Ne strinjamo se tudi z določili 76. člena., ker to lahko vodi v odločitve financerja, da nameni manj sredstev, če je v preteklem letu nastal presežek prihodkov v javni službi. Menimo, da je to povsem nesistemska ureditev. Če imamo standarde, normative, ki so podlaga za določitev potrebnih sredstev za opravljanje  dejavnosti, storitev javne službe, potem  ta ureditev  ni potrebna.  Je povsem napačna, saj bo izvajalca navajala k temu, da ne ravna gospodarno, da nič ne prihrani, ker sicer bodo naslednje leto dobili manj.

Ne strinjamo se tudi z določili 80. člena, ki predpisuje, da mora zavod s  splošnimi pogoji poslovanja urediti način uresničevanja pravic uporabnikov ter druga razmerja med uporabniki in javnim zavodom.

Zato predlagamo, da se  način uresničevanja pravic uporabnikov uredi v zakonu.


8.

Predlog zakona z določbami  90.- 92. člena uzakonja možnost, da se javni zavodi preoblikujejo v gospodarske družbe, zasebne zavode, itd.  Ali so to javni zavodi s področja socialnovarstvenih storitev, vrtci in drugi, ki opravljajo storitve, ki jih uporabniki plačujejo? Ali to pomeni, da bodo javni zavodi s prej navedenih področij postali gospodarske družbe, zasebni zavodi  s koncesijo? 

Želimo pojasnilo, kateri naj bi bili ti javni zavodi.

Opozarjamo, da je nekorektno to urejati v prehodnih določbah. Vsebina navedenih členov zahteva dodatne obrazložitve, sicer pa menimo, da bi jih morali črtati iz zakona.