Osnutek zakona o zasebnem izvajanju javne službe v zdravstveni dejavnosti: Kaj občini sploh še ostane?

Podlaga za urejanje razmerij na tem področju je (še vedno) Zakon o zdravstveni dejavnosti iz leta 1992. Zakon je resda nekoliko zastarel in pomanjkljiv, vendar povsem jasen v svojih osnovnih izhodiščih.

Primarno zdravstveno varstvo je v pristojnosti občine, kar pomeni, da je občina samostojna pri razporejanju, če že ne pri odločanju o številu programov (1) posameznih dejavnosti osnovnega zdravstvenega varstva na svojem območju. Zakon občini omogoča, da razporeja programe tako, da čim bolje zadovolji potrebe svojega prebivalstva ter ji prepušča odločitev o svojstvu izvajalca - javno zdravstveni zavod in/ali zasebnik s koncesijo. Svetovna zdravstvena organizacija (SZO) je že leta 1978 (Deklaracija iz Alme Ate) opredelila primarno zdravstveno varstvo kot najboljši način, kako doseči zdravje za vse. Deklaracija poudarja, da je ustrezno primarno zdravstveno varstvo osnovna človekova pravica. Temeljiti mora na participaciji lokalne skupnosti ter biti zagotovljeno na način, ki najbolje ustreza pogojem v lokalni skupnosti in potrebam prebivalstva.

Občina ima diskrecijsko pravico, da odloči ali bo za izvajanje programa/programov podelila koncesijo zasebniku ali ne (2). Diskrecijska pravica občine, ki jo Zakon o zdravstveni dejavnosti resda opredeljuje bolj implicitno, je s pravno prakso v zadnjih letih postala trdna in samoumevna zakonska norma.

Zakon o zdravstveni dejavnosti pa ne določa načina podelitve koncesije, oziroma ni bil dopolnjen s podzakonskim aktom, ki bi natančneje urejal to področje. Določa le, da je za podelitev koncesije na primarni ravni zdravstvenega varstva pristojna občina, ki koncesijo podeli z upravno odločbo. Občina je v postopku dolžna pridobiti predhodno mnenje ustrezne zbornice in Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter soglasje Ministrstva za zdravje, ki mora po uradni dolžnosti paziti na izpolnjevanje pogojev, saj je odgovorno za stanje na svojem področju in je v tem smislu tudi varuh zakonitosti. Soglasje Ministrstva za zdravje je potrebno pridobiti le v primeru pozitivne odločitve glede podelitve koncesije, ne pa tudi tedaj, kadar občina prosilca za koncesijo zavrne. Razmerje med koncedentom, ki je na primarni ravni občina, in koncesionarjem se uredijo s koncesijsko pogodbo.

Koncesije je mogoče po sedanji zakonodaji podeliti neposredno na podlagi vloge prosilca. To je bil doslej prevladujoč način podeljevanja koncesij v večini slovenskih občin in tudi Ministrstva za zdravje, ki po veljavni zakonodaji podeljuje koncesije na sekundarni ravni. Pri takem načinu podeljevanja koncesij zdravstveni delavec/zdravstvena delavka, ki je zaposlen/zaposlena v javnem zdravstvenem zavodu, upravnemu organu posreduje vlogo za podelitev koncesije. Če se vlogi prosilca/prosilke ugodi in mu/ji je podeljena koncesija, se javnemu zdravstvenemu zavodu odvzame program na tistem področju osnovne zdravstvene dejavnosti, za katero je bila podeljena koncesija, s tem pa se seveda zmanjša število programov določene dejavnosti v javnem zdravstvenem zavodu. Koncesijo je mogoče podeliti tudi na podlagi predhodnega javnega razpisa, ki zagotavlja enakopravnost in primerljivost ponudb, javnost in preglednost postopka, predvsem pa izbor najboljšega ponudnika.

Mestna občina Ljubljana se je že v Strategiji razvoja primarnega zdravstvenega varstva v Mestni občini Ljubljana do leta 2005 opredelila, da bo koncesije v osnovnem zdravstvu podeljevala le na osnovi javnega razpisa. Odločitev je bilo potrebno sprejeti le za področje osnovnega zdravstvenega varstva, saj Zakon o lekarniški dejavnosti, prav tako iz leta 1992, že vsebuje določbo, da za pridobitev koncesije občina izvede javni razpis (3). Strokovna služba v Mestni občini Ljubljana je pred izvedbo vsakega javnega razpisa za podelitev koncesije analizirala preskrbljenost na področju zdravstvene dejavnosti na posameznih gravitacijskih območjih in kot enega izmed pogojev za pridobitev koncesije opredelila tudi lokacijo dejavnosti na območjih, kjer je bila ugotovljena najslabša preskrbljenost prebivalstva s storitvami določenega zdravstvenega varstva.

Občine smo od Ministrstva za zdravje več let pričakovale in tudi zahtevale, zlasti da:

• pripravi temeljito analizo stanja na področju primarnega zdravstvenega varstva in evalvacijo obstoječih oblik izvajanja javne zdravstvene službe – javni zavodi in zasebniki s koncesijo,
• na podlagi ugotovitev oblikuje in predlaga modele nadaljnjega razvoja zdravstvenega varstva v Sloveniji,
• pripravi merila in standarde za oblikovanje mreže javne zdravstvene službe,
• na enoten način z zakonom za vso državo uredi obstoječa koncesijska razmerja,
• s podzakonskim aktom pa način podeljevanja koncesij, ki bo skladu z evropsko zakonodajo, okvirno določi vsebino koncesijskih pogodb itd.

In kaj prinaša osnutek zakona o zasebnem izvajanju javne službe v zdravstveni dejavnosti? Prvi hip se zdi, da je zakon, ki je v pripravi, povsem tehnične narave in končno prinaša težko pričakovane rešitve glede podeljevanja koncesij. Kmalu pa je jasno, da je bilo urejanje vprašanja podeljevanja koncesij zlorabljeno za dosego edinega cilja – to je čim hitrejše, čim popolnejše privatizacije javnega zdravstva (4). Ministrstvo za zdravje zato ne potrebuje analize stanja na področju javnega zdravstva, evalvacije obstoječih oblik izvajanje javne zdravstvene službe, ko v drugem členu zapiše: »cilj tega zakona je zagotoviti učinkovito izvajanje javne službe …« Z uveljavitvijo takega zakona bi bile v slovenski družbi popolnoma porušena obstoječa razmerja na področju zdravstva, to pa so že vprašanje, ki zadevajo vse prebivalce te države, saj posegajo na najbolj občutljivo področje našega bivanja. Snovalci zakona ignorirajo obstoječi Zakon o zdravstveni dejavnosti, saj bi bile zahteve po spremembi tega zakona preveč očitne.

In kaj prinašajo zakonske določbe občinam? S predvidenim koncesijskim aktom (beri: diktatom), ki ga lahko izda samo minister, je v katerikoli varianti osnutka zakona občinam odvzeta kakršnakoli samostojnost pri odločanju na področju javnega zdravstva. Minister mora pred izdajo koncesijskega akta sicer pridobiti tudi mnenje občin na katerih območju se zagotavlja javna zdravstvena služba, ki je predmet koncesije, vendar iz upravne prakse vemo, da tovrstna mnenja niso obvezujoča. Ministrstvo želi na ta način pokoriti vse neposlušne občine, ki so v zadnjih letih samostojno odločale o vprašanjih na področju javnega zdravstva na svojem območju, poseže pa tudi v premoženje občine, saj je predvideno, da bo koncesijski akt določal tudi prostore in opremo v lasti koncedenta ali pravne osebe, nad katero ima koncedent prevladujoč vpliv zaradi lastništva, glasovalnih pravic v njenih organih oziroma določb prisilnih predpisov, ki jo bo koncesionar lahko pridobil v najem ali drugo pogodbeno razmerje. Zakon bo tako zelo dobro poskrbel za blaginjo peščice prebivalcev Slovenije in to je tudi njegov edini namen.

Opombe:

1. Program bi lahko opredelili kot skupek družbeno priznanih zdravstvenih storitev v posamezni zdravstveni dejavnosti, obsega zdravstvenih storitev, zdravstvenih in drugih delavcev, ki so potrebni za izvedbo določenega obsega storitev ter stroškov storitev, materiala, amortizacije itd.
2. Mestna občina Ljubljana je pri odločanju o tem, ali bo za prosti program podelila koncesijo ali ga dodelila javnemu zdravstvenemu zavodu, v zadnjih letih strogo upoštevala kriterij preskrbljenosti prebivalstva. Za podelitev koncesije se je odločila predvsem na tistih območjih, kjer bi širitev javnega zdravstvenega zavoda predstavljala dodatno finančno breme.
3. Iz določbe o javnem razpisu izhaja, da mora občina najprej ugotoviti potrebe prebivalstva na svojem območju po preskrbi z zdravili. Po ugotovitvi potreb se mora občina odločiti, na kakšen način bo zadovoljila nove oziroma povečane potrebe, pri čemer ima tri možnosti:
   a) ustanovila bo nov javni zavod,
   b) prepustila bo že obstoječemu javnemu zavodu organizacijo nove enote (lekarne)
   c) razpisala bo koncesijo in s tem preskrbo z zdravili na določenem območju znotraj občine zaupala zasebniku.
4. Sprevrženost osnutka zakona je mogoče zaznati tudi iz opredelitve, da je v postopku javnega razpisa potrebno upoštevati merila za izbor najboljšega kandidata. Ko je koncesija enkrat podeljena, pa jo je mogoče prenesti na drugo pravno ali fizično osebo brez javnega razpisa, torej brez izbora najkvalitetnejšega kandidata.